Članek objavljen v Zborniku upravne akademije (2001)

Povzetek: Nacionalna država in njeno upravljanje je tisto področje, ki je že v zgodovini porajalo veliko vprašanj družboslovcem, politikom, revolucionarjem, filozofom itd. Pojem nacionalne države in njenega upravljanja je nastal in se začel uveljavljati v praksi na tisti stopnji družbenega razvoja, ko obstoječi načini vladanja in upravljanja niso več odgovarjali takratni družbeni realnosti. Država in njen pravni red sta tudi v sodobnem svetu močno odvisna od razmer v družbi oziroma njunem okolju. Spremljanje sprememb v globalnem in ekonomsko usmerjenem svetu ter prilagajanje nanje je nujni pogoj za preživetje v multinacionalnem in multikulturnem okolju. Članek analizira razmerja med globalnimi usmeritvami in njihovimi vplivi na javne ter predvsem državne strukture, njihovo organiziranje in funkcioniranje v sodobnem svetu. V tem kontekstu opisuje probleme in vzroke zanje pri prilagajanju in reformiranju državnih (javnih) uprav v ZDA, Evropi in Sloveniji. Prav tako analizira nekatera vprašanja, ki se nanašajo na (ne)skladnost med teoretičnimi in praktičnimi vidiki izvajanja reforme javnega sektorja oziroma državne uprave in kot primer navaja problematiko upravljanja imigracij.

 

Ključne besede : rekonceptualizacija in reforma državne (javne) uprave, javni menedžment (organizacija uprave), politika, znanje in razvoj, pravila in izvajanje, človeški viri

1. UVOD

V članku podajam nekaj misli o upravljanju javnega sektorja, ki je po mojem mnenju produkt večjega števila dejavnikov, izvirajočih iz določenih zgodovinskih, pravnih in družbenih okoliščin. V svetu že nekaj let poteka reformiranje državne oziroma javne uprave, kar je v bistvu odraz globalne realnosti in ekonomske determiniranosti integracijskih procesov. Ti v večji meri potekajo neodvisno od interesov posameznih držav. Nacionalne države, ki so svoje sisteme vzpostavile in razvijale v povsem drugačnih družbenih okoliščinah od 15. stoletja dalje, na začetku 21. stoletja iščejo svojo identiteto ter s tem opravičljive razloge za svoj obstoj v prihodnosti. Pri tem je treba upoštevati, da nobena država ni homogena tvorba, temveč splet večjega ali manjšega števila različnih kultur in etničnih skupin. Interesi teh so ob še tako močnem državnem aparatu in spoštovanju pravnega reda različni. Upravljanje v okviru obstoječega birokratskega sistema državne uprave (po Maksu Webru) je tako v globalnih razmerah precej otežkočeno, če že ne onemogočeno.

2. NALOGE NACIONALNE DRŽAVE IN NJENE UPRAVE

Država kot temeljna in osrednja socialna tvorba (v širšem smislu) potrebuje za svoje delovanje inštitucije oziroma službe, ki delujejo na posameznih področjih družbenega življenja. Delovanje teh notranjih struktur je podrejeno zakonskim normam ali pravnemu redu, ki bolj ali manj podrobno opredeljuje pristojnosti in odgovornosti za organiziranje in funkcioniranje posameznikov in skupin na njenem ozemlju. Posameznikova pravica je tako omejena s pravicami drugih ljudi oziroma celotne nacionalne skupnosti. Nenehne spremembe na mednarodnem političnem, predvsem pa na gospodarskem področju, ki so vzrok in posledica silovitega razvoja na vseh področjih človekovega življenja in dela, postavljajo pred nacionalno državo in njeno upravo nove izzive in s tem naloge. Država s togim birokratskim aparatom ni več sposobna slediti usmeritvam sodobne globalne družbe, katere usoda in obstoj je bolj kot kdaj koli odvisna od ekonomskega interesa in kapitala. Svet danes obvladujejo multinacionalke in bolj ali manj sposobni ter učinkoviti menedžerji, ki črpajo svojo moč iz naprednih idej, ki jih seveda ne želijo podrejati pravnim pravilom. Bistvo tega njihovega vpliva in moči je v sodobnem dojemanju znanja ter informacij, ki ob upoštevanju človeka kot temeljnega člena vsake organizacije ter skrbi za njegov razvoj in interese omogoča prednost pred upravnimi strukturami države, katerih delovanje je neprestano pod vplivom zakonske norme ter neformalnih pravil in navad.

3. PROBLEMSKO USMERJENA BIROKRACIJA V ZDA

Seveda obstajajo razlike med upravnimi sistemi oz. upravnimi strukturami ter njihovim dojemanjem v posameznih državah. Tukaj mislim predvsem na dojemanje in vlogo države in njenih upravnih služb v t. i. anglosaksonskem in kontinentalnem pravnem sistemu. ZDA kot predstavnice prvega, ob precej močni vlogi federalne države in njene zvezne administracije, dopuščajo veliko individualne in družbene iniciative pri reševanju temeljnih vprašanj in problemov. Sistem temelji na reševanju problemov, kot ciljno usmerjeni državni politiki (policy). Ne gre torej le za spoštovanje pravne norme (kot je to navada v Evropi), temveč je glavni cilj rešitev problema na nekem družbenem področju. Seveda takšno razumevanje upravljanja zahteva povsem drugačno državno birokracijo, ki je motivirana za učinkovitost in rešitev določenega problema. Najbrž le tak način omogoča učinkovito funkcioniranje te večetnične tvorbe, ki je že sama po sebi raziskovalni fenomen, predvsem zaradi svoje (še vedno) vodilne vloge v svetu v gospodarskem in političnem smislu, in to kljub vsem težavam, ki izvirajo predvsem iz naraščajoče neenakosti oziroma razslojenosti ameriške družbe. Tudi revni so ponosni na ameriško nacijo.

4. EVROPA IN ZAKONODAJNO REŠEVANJE DRUŽBENIH PROBLEMOV

V Evropi so nacionalne države zgrajene na drugačnih zgodovinskih in pravnih temeljih. To se kaže v drugačnem pristopu organiziranju in funkcioniranju državnih birokracij. Osrednje vodilo za njihovo delovanje je upravno pravo oziroma upravni postopek in strogo hierarhična organiziranost. Tako je bistvo njihovega funkcioniranja izvajanje pravne norme in uveljavljanje pravnega interesa. Individualna iniciativa zaposlenih je omejena s formalnimi in neformalnimi pravili. Ta so večkrat pomembnejša kot rešitev določenega problema. Nedvomno je to eden glavnih razlogov za težave, s katerimi se ubadajo evropske državne uprave. Kljub željam in trudu nekaterih, da bi takšen sistem reformirali, zapletene upravne norme in pravila delno ali v celoti onemogočajo spremembe. Državna uprava v takšnih razmerah težko uresničuje temeljne funkcije usmerjanja in pospeševanja razvoja družbe. Pravzaprav takšen razvoj večkrat samo duši, saj je bolj kot znanje cenjeno slepo izvajanje pisanih in nepisanih pravil. Nacionalna država je v Evropi (z izjemo Velike Britanije) preveč omejena v svoji legislativni logiki, ki jo odmika od človeka, zaradi katerega sploh obstaja. Najbrž je to eden glavnih razlogov za nekatere dvome o njenem preživetju.

4.1. MENEDŽMENT V JAVNEM IN ZASEBNEM SEKTORJU

Že nekaj let se na tem področju raziskovanja pojavlja nov pojem. Govori in piše se o novem javnem menedžmentu, ki bi lahko bil učinkovit odziv nacionalne države na spremembe v svetovnem gospodarstvu in politiki. Novi javni menedžment naj bi v javni sektor vpeljal nove načine in metode upravljanja javnih zadev. Državna (javna) uprava mora posodobiti način svojega delovanja, da bi se približala načelom zasebnega sektorja. Vodilni državni (javni) uslužbenci bi tako postali menedžerji, ter tako omogočili učinkovito izrabo finančnih in predvsem človeških virov. Vprašanje, ki se pri tem postavlja samo po sebi, je koliko je javni uslužbenec podoben menedžerju v zasebnem podjetju oziroma korporaciji? Na to vprašanje ni tako lahko odgovoriti, še posebej, če upoštevamo težave pri poskusih reformiranja upravnih sistemov nekaterih držav, npr. nemškega, avstrijskega, francoskega, italijanskega in seveda držav v tranziciji, kamor spada tudi Slovenija. Izkušnje in sekundarna statistika uradnih institucij preteklih let kažejo na to, da je v teh državah še vedno malo javnih menedžerjev, če s tem izrazom mislimo predvsem na fleksibilnost, podjetnost in odprtost za nove ideje ter zavzemanje za učinkovitost pri doseganju strateških ciljev. Raziskave so pokazale, da jih je še največ v javnih podjetjih in nekaterih drugih javnih inštitucijah, katerih delovanje je vendarle bolj podobno delovanju zasebnega sektorja in so tako usmerjene bolj menedžersko kot državna uprava.

V zvezi s tem je treba upoštevati komentar znane avtorice in svetovalke s področja upravljanja človeških virov v javnem sektorju Nicole Morgan, ki je v svojem članku leta 1991 zapisala : »Ne, državni uslužbenci niso vodje, vsaj ne v poslovnem smislu. Toda to ne pomeni, da so nekoristni. Etično usmerjen javni uslužbenec je enako pomemben za preživetje naše družbe, kot najuspešnejši vodja v zasebnem sektorju. Gre samo za to, da živita v različnih svetovih.« (Morgan, 1991 : 34).

K temu je seveda treba dodati, da obstajajo tudi novejši viri, ki govorijo o tem, da je tudi v državni upravi mogoče uporabiti veliko pozitivnih lastnosti zasebnega sektorja. Tako si bo treba prizadevati za zbliževanja vrednot obeh sektorjev, saj je iz obeh mogoče pridobiti uporabno znanje oziroma izkušnje za upravljanje države in družbe. Tako je danes težko govoriti o dveh popolnoma različnih svetovih, kot se je metaforično izrazila Morganova. Tako državna (javna) uprava kot zasebna podjetja si morajo v globalnem smislu prizadevati za isti cilj; to pa je skrb za uporabnika in celotno družbeno skupnost.

Uvajanje sprememb v državni upravi je poseben problem, zaradi ukoreninjenih vrednot in nerazumevanja ter s tem upiranja znanju in naprednim idejam. Prav tako je pomemben dejavnik predanost pravnemu reševanju problemov. Treba se je zavedati, da pravo samo po sebi ne zagotavlja učinkovitosti pri reševanju družbenih problemov in s tem blaginje celotne družbene skupnosti. Prav tako je pri vsakem upravljanju pomembno znanje o človeku in njegovih potrebah. Organizacija ima največjo korist od ljudi, ki so pri svojem delu zadovoljni in primerno motivirani. V času reformnih procesov gre upoštevati, da je v vsakem posamezniku skrit potencial, ki se v primernih organizacijskih razmerah lahko razvije v ustvarjalno silo organizacije. Na tak način lahko tudi državna (javna) uprava pridobiva zaupanje ljudi in postane dejansko legitimna zastopnica njihovih interesov. Problemom se seveda ni mogoče izogniti, nedvomno pa bodo lažje rešljivi, če bodo ljudje zaupali pravnim pravilom in njihovim izvajalcem, se pravi državnim uradnikom. Pri tem je predvsem pomembno, da se zaposleni na izvajalni ravni začnejo zavedati pomena uvajanja sprememb in njihovih koristi za splošni družbeni razvoj. Sistema delovanja državne uprave ni mogoče spremeniti čez noč, ampak je to dolgotrajen proces, za katerega je potrebna trdna politična volja in splošni družbeni konsenz. Izvajalci morajo biti poučeni in predvsem sprotno informirani o ciljih, smislu in načinu uvajanja novosti. Poseben segment je nedvomno uvajanje sprememb v vsakdanje praktično delo državnih uslužbencev. Dolgoletnih navad in prepričanj zaposlenih pravzaprav ni mogoče spremeniti, zato je toliko bolj pomembneje, da se preprečijo konflikti, ki onemogočajo reformo. Prav tako je pomembno ustvarjanje pozitivnega vzdušja med zaposlenimi, ter vzpostavitev komunikacije med teoretiki in praktiki, med znanstvenoraziskovalno sfero in zaposlenimi v državni (javni) upravi. Le na tak način bodo prodorne ideje zaživele v praksi, med izvajalci in odločevalci na operativni ravni. Javni uslužbenec mora biti vzpodbujen, da sam (in ne zaradi tega, ker mu to narekuje pravna norma) začuti notranjo potrebo po novostih in željo po neprekinjenem učenju. Znanje o človeku in njegovem razvoju kot temelju vsake organizacije, je ključni dejavnik uspeha in učinkovitosti vsake organizacije. To nedvomno (ali še posebej) velja za državno (javno) upravo, ki naj bi delovala v javnem interesu.

Če poskušam odgovoriti na prej zastavljeno vprašanje, potem lahko rečem, da je v državnem in javnem interesu, da vodilni državni uslužbenec postane menedžer v sodobnem smislu upravljanja človeških virov, odločnosti, pravičnosti, samokontrole, interdisciplinarnosti, zavzemanja za racionalnost in učinkovitost, podpiranja novih idej in individualne pobude, ustvarjanja pozitivnega vzdušja v delovnem kolektivu, zagovarjanja individualne odgovornosti za opravljeno delo, uporabe najsodobnejših metod in informacijske tehnologije, podpiranja ustvarjalnosti, odprtosti, transparentnosti ter sodelovanja z mediji, neodvisnosti od politike itd. Prav tako pa je k temu potrebno dodati, da manager v državni upravi ni popolnoma enak managerju v privatni organizaciji, katere glavni cilj je dobiček. Poleg racionalnega delovanja mora javni manager pri odločanju vselej upoštevati javno korist oz. korist skupnosti, v imenu katere opravlja svoje delo. To pomeni, da mora biti pravičen in hkrati odločen, ko gre za tehtanje med individualno pravico ter interesom države ali mednarodne skupnosti. Imeti mora sposobnost odločanja ter poseben občutek za etiko, za kar je seveda pomembna širina in globalno razumevanje sveta, česar človek ne dobi z »birokratskim« odnosom do ljudi in stvari ter sploh življenja. Potrebna je pozitivna naravnanost ter zdrav odnos do okolja in ljudi. V tem kontekstu je treba upoštevati teoretične razprave in njihove ugotovitve o pomenu vodenja ljudi, zaradi zadovoljitve njihovih osebnih interesov ob hkratnem razvijanju občutka za etiko in družbeno odgovornost. To je pot k preobrazbi klasičnega birokrata od rutinskega izvajalca pravne norme do sooblikovalca in pobudnika konstruktivnih idej in politik ter hkrati detektorja in poznavalca potreb uporabnika. Gre torej za združitev temeljnih konceptov državne uprave in podjetništva. Tako je ob ohranjanju in izboljševanju legalnosti, legitimnosti in smotrnosti potrebno zagotoviti učinkovitost, ekonomičnost in profesionalnost ljudi, ki delajo v upravi.

4.2. DRŽAVNA (JAVNA) UPRAVA V SLOVENIJI

Tudi v Sloveniji se že nekaj let pripravlja rekonceptualizacija in reforma javne uprave ter s tem razvijanje novega javnega menedžmenta. Pravzaprav reforma že nekaj let poteka, vendar zelo počasi. To se najbolj odraža v (še vedno) prezapletenih birokratskih postopkih. Ne glede na želje in poskuse nekaterih, da bi jih spremenili in poenostavili ter državno upravo približali ljudem, se spremembe zelo počasi uvajajo v prakso. Res je, da se za to pristojni Urad za organizacijo in razvoj uprave v okviru Ministrstva za notranje zadeve RS že nekaj let intenzivno in prizadevno ukvarja z reformo sistemskih in predvsem normativnih vprašanj. Sprejet je bil novi zakon o splošnem upravnem postopku, prav tako je pripravljenih ali v pripravi še nekaj pomembnih zakonov, od katerih velja omeniti predvsem zakon o javnih uslužbencih, zakon upravi in zakon o vladi itd. Zelo pomembni so tudi prispevki Upravne akademije (v okviru Urada za organizacijo in razvoj uprave) na področju usposabljanja in izpopolnjevanja javnih uslužbencev.

Pa je spreminjanje in sprejemanje novih zakonov dovolj za izboljšanje stanja?
Ali je s samo zakonodajo res mogoče spremeniti trdno ukoreninjene vrednote in sistem ter doseči, da bodo državni uradniki upravljanje drugače dojemali?

Trdno sem prepričan, da ne. Praktične izkušnje in teoretična dognanja številnih znanstvenih disciplin, ki se ukvarjajo s proučevanjem obnašanja ljudi v organizacijah, pričajo o tem, da prevelika formalizacija odnosov med zaposlenimi vodi v rutinizacijo in odtujevanje, kar zmanjšuje ustvarjalnost zaposlenih ter kakovost samega dela. Zato je pri pisanju vsakega zakona in pravil nujno treba upoštevati tudi osnovna znanja s področja psihologije vodenja oziroma organiziranja dela. Pri tem so ustrezni mehanizmi motiviranja zaposlenih nedvomno pomemben dejavnik učinkovitosti. Nesoglasja in nezdravi konflikti med različnimi službami oziroma zaposlenimi so lahko odraz neupoštevanja teh znanj.

Državna uprava v Sloveniji je tudi zaradi odsotnosti ciljnega in integriranega sistema ravnanja s človeškimi viri (po priznanih in v praksi preizkušenih ter uveljavljenih teorijah Petra F. Druckerja ter še nekaterih svetovnih in domačih teoretikov in praktikov) še vedno v velikem zaostanku za zasebnim sektorjem, ki poganja družbeni razvoj. Kakovosti dela (z nekaterimi izjemami) se ne posveča dovolj pozornosti, kar onemogoča večjo učinkovitost. K temu nedvomno prispeva slaba motiviranost, ki izvira iz nerazumevanja resničnih problemov in neprimernih stimulacijskih ukrepov. Delo, ki ni osmišljeno in brez strategije za doseganje nekega cilja, je popolnoma brezplodna dejavnost. Resnični problemi ostajajo skriti v podzavesti zaposlenih in organizacije kot celote. Kljub (pre)veliki normiranosti postopkov, je odgovornost za posamezna dejanja in opravljeno delo zelo težko določljiva. Jasno je, da v takih razmerah niti približno ni mogoče meriti rezultatov in s tem učinkovitosti posameznikov ter organizacije kot celote. Onemogočena je strateška primerjava med želeno količino in kakovostjo ter dejansko doseženimi rezultati, med inputom in outputom. Znanje in dodatno izobraževanje in s tem iskanje in uveljavljanje novih idej je opredeljeno kot nepotrebno. Znanstvena spoznanja se (pre)počasi prelivajo v prakso. Prav tako je še vedno težko govoriti o transparentnosti in nadzorom javnosti nad njenim delom. Pri tem je treba upoštevati, da mediji ne morejo poznati resničnih problemov državne uprave, zato je potrebno njihovo pozornost pritegniti. V takšnih pogojih narašča nezaupanje zaposlenih do nadrejenih, saj je zaradi pomanjkanja informacij nemogoče videti smisel oziroma cilj dejavnosti. Sodobnemu človeku kot celostnemu bitju avtoritativno nalaganje rutinskih opravil ne zadošča več, zato v takšnih razmerah nikakor ni uspešen, kot bi lahko bil sicer. Ljudje so temelj vsake organizacije, in jim je treba posvetiti posebno pozornost. To velja tako za zasebni kakor tudi za javni sektor oz. državno upravo.

Kje so razlogi za takšno stanje?

Teoretično gledano je slovenska državna (javna) uprava še vedno pod vplivom starih vzorcev upravljanja oz. vrednot, ki zavirajo in onemogočajo nadaljnji razvoj fleksibilnejše in človeku prijazne uprave. Naša državna uprava je s svojim razumevanjem upravljanja javnih zadev zgodovinsko naslonjena na kontinentalni sistem prava, zato je uveljavljanje sprememb še posebej otežkočeno. Sistem temelji na vrsti pravil, tako da je za udejanjanje vsake ideje potrebno veliko časa. Razvojne iniciative posameznikov in skupin le počasi prodirajo v zavest državnih uradnikov in organizacije kot celote. Sistem se spreminja predvsem zaradi usklajevanja naše zakonodaje z zakonodajo Evropske unije; tako se predvsem analizirajo sistemi teh držav, zanemarja pa se dejstvo, da tudi države Evropske unije nimajo odgovorov na vse večje migracijske pritiske, multikulturalizem znotraj nacionalnih meja in upravljanje različnosti. Približevanje Evropi in uveljavljanje načela pravne države je nedvomno pomembno, vendar je treba upoštevati tudi znanje in izkušnje nekaterih drugih držav (npr. ZDA, Japonske) ter pisati zakone, ki imajo strateško podlago za izvajanje v praksi, sicer imajo učinek nasproten od želenega. Prenos problemov v širšo upravljalsko tvorbo namreč še ne pomeni njihove rešitve, temveč v najboljšem primeru odložitev za nedoločen čas.

V tem kontekstu je treba omeniti področje upravljanja imigracij, ki predstavlja pomemben vidik upravljanja države in družbe v sodobnem svetu.

Po besedah nekaterih avtorjev (npr. Joppkeja) so nacionalne države na tem področju doslej pokazale veliko mero prilagodljivost in fleksibilnost. Države se zaradi lastnih potreb same prilagajajo imigracijskim tokovom v sodobnem svetu, zato naj bi bilo napačno domnevanje o prilagajanju zaradi zunanjih (globalnih) pritiskov različnih nevladnih oz. mednarodnih organizacij ali inštitucij. Spremembe in razvoj potekajo zaradi notranjih vzgibov in ne zaradi zunanje prisile. Če je tako, potem seveda neizbežno sledi, da so v sodobnem svetu učinkovitejše in najuspešnejše tiste države (oz. državne uprave), ki premorejo samoiniciativnost in organiziranost. To velja tako na področju upravljanja imigracij, kakor tudi na drugih področjih urejanja družbenega življenja.

Predvsem v tranzicijskih državah obstaja nevarnost mešanja zakonitih državnih pristojnosti z obče veljavnimi pravili univerzuma, katerega bistvo je človek kot nedotakljivo bitje. Zato je toliko pomembnejše osveščanje zaposlenih v državnih inštitucijah o omejenosti njihovih pristojnosti glede posegov v človekovo življenje, svobodo in integriteto. Tudi državni uradniki, policisti, zdravniki, učitelji, vojaki ali politiki so samo ljudje, zato jim njihova funkcija ali zaposlitev prinaša tako pravice kot obveznosti. Njihova naloga je delo za človeka in skupnost. Razloge nacionalne varnosti je seveda treba upoštevati, vendar po vnaprej določenih strokovnih in ne političnih kriterijih. Ravno zato je tako pomembno tudi spoštovanje svobode in vrednot zaposlenih v javnih (državnih) inštitucijah, kar je možno doseči z ustreznim organiziranjem, sistemom motiviranja in nagrajevanja, torej s primernim upravljanjem človeških virov.

Predvsem je treba analizirati pojme, kot so vodenje, odločanje, upravljanje finančnih in človeških virov, motivacija zaposlenih, obvladovanje stresa, organiziranost dela, odnosi med nadrejenimi in podrejenimi, avtoriteta, zaupanje, morala in etika, formalna in neformalna organizacija itd.

5. VODENJE IN ODLOČANJE V UPRAVI

Odločanje je vsekakor tesno povezano z vodenjem. Vodja mora sprejemati ključne odločitve, ki so povezane z organiziranostjo finančnih, materialnih in človeških virov. Pri tem je v zadnjih letih vse bolj v ospredju ravnanje s človeškimi (oz. kadrovskimi) viri. Najuspešnejše in najučinkovitejše organizacije posvečajo temu pojmu največ pozornosti, saj se zavedajo, da so zadovoljni in motivirani ljudje temelj vsakega organiziranega delovanja. Seveda so metode vodilnih in vodstvenih delavcev (menedžerjev) na tem področju odvisne predvsem od vrste dejavnosti in kulture oz. vrednot zaposlenih. Nikakor ni možno uporabiti istih metod za popolnoma različno usmerjene delavce. Za vsako dejavnost se namreč v nekem času razvijejo vzorci vedenja, ki se lahko oblikujejo v posebno subkulturo. Vodenje je torej treba prilagoditi značilnostim in potrebam posameznih kadrov, katerih obnašanje je pomembno za organizacijo kot celoto. Prav tako je vsako vodenje že po svoji naravi odvisno od najrazličnejših informacij, ki so potrebne za dobro odločitev. Informacije pa so znanje, katerega upravljanje zopet zahteva posebno skrb in odgovornost. V sodobnem času nenehnih sprememb je tako predvsem pomembno upravljanje oz. razvijanje novega znanja. Menedžment znanja je področje, ki mu bo tudi v slovenski državni upravi v bodoče treba posvetiti več pozornosti.

Pri odločanju o splošnih in tudi konkretnih upravnih zadevah je država s svojo upravo vedno bolj podvržena mednarodnim usmeritvam, se pravi globalnim gospodarskim razmeram in mednarodni zakonodaji. Tako je Slovenija zaradi pridruževanja Evropski uniji dolžna prilagoditi svojo zakonodajo in s tem kriterije odločanja. Prav tako je dolžna spoštovati določene konvencije in drugo mednarodno zakonodajo s področja človekovih pravic. Najbrž bi lahko govorili o delnem prenašanju njene suverenosti na širše upravljalske tvorbe. Pri tem prilagajanju pa se zaradi hitrosti in pritiskov nadnacionalnih struktur vseskozi pojavlja nevarnost prenormiranja oz. prehitrega normiranja določenih področij družbenega življenja, saj sprejem vsakega zakona zahteva predhodno strategijo in inštrumente za njegovo izvajanje. Država si drugače sama koplje brezno lastne nezakonitosti, če že ne nemoralnosti. Tako je nova zakonodaja in njeno izvajanje na področju upravljanja imigracij dovolj nazoren primer urejanja določene družbene problematike, za reševanje katere je treba najprej razumeti in upoštevati vrednote, kulturo in želje ljudi, ki to družbo sestavljajo. Odločanje kot del vodenja je treba primerno analizirati in upoštevati tudi pri reformiranju slovenske javne (državne) uprave. Nujno je vzpostaviti ustrezne kriterije nagrajevanja in motivacije zaposlenih, predvsem pa je že v fazi vzpostavljanja sistema treba zagotoviti zadostne finančne, prostorske in predvsem kadrovske kapacitete. To je temelj vsakega upravljanja. Izbira kadrov je še posebej pomemben dejavnik učinkovitosti organizacije, prav tako pa tudi skrb za njihov razvoj in zadovoljstvo na delovnem mestu.

Tako primeroma na področju imigracij ugotavljamo (ne)ločenost politike od stroke. To je vsekakor eden temeljnih problemov upravljanja celotnega javnega (državnega) sektorja in točka, ki kaže na glavne razlike v primerjavi z zasebnim sektorjem. Kljub težavam, je zaradi formalno izraženega javnega (državnega) interesa (in primarno njegovega zastopanja), državna oz. javna uprava bolj podvržena političnim oz. nestrokovnim posegom kot zasebni sektor. To je vsekakor vredno upoštevati pri primerjanju učinkovitosti obeh sektorjev.

6. SKLEP

Usoda nacionalne države oziroma državne (javne) uprave je danes zelo odvisna od sposobnosti dojemanja in prilagajanja ekonomskim in političnim težnjam v svetu. Globalizacija vpliva na vsa področja družbenega življenja in dela ter narekuje razvoj človeški skupnosti. Tako tudi sodobne (i)migracije v svetu povzročajo nadaljnje mešanje različnih kultur znotraj nacionalnih meja. Upravni sistemi v Evropi in drugje po svetu so pred novo nalogo oz izzivom lastne rekonceptualizacije in multidisciplinarnega reševanja družbenih problemov. Birokratska organiziranost državne uprave v teh novih razmerah preprosto ne deluje več. Poleg uveljavljanja pravil in zakonskih norm postajajo pomembni t. i. mehki dejavniki, se pravi motiviranje in razvoj posameznika v organizaciji oz. menedžment in razvijanje intelektualnega potenciala zaposlenih. Prav tako prihaja v ospredje umetnost vodenja in upravljanja kadrovskih virov zaradi usmerjenosti v probleme. Stroga hierarhija in izvrševanje ukazov sodobnemu človeku ne ustrezata več. Učinkovitost njegovega delovanja in delovanja organizacije kot celote je odvisna od izpolnitve njegovih notranjih potreb in interesov. Poleg racionalnosti postaja pomembno znanje o človeku kot duhovnem bitju. Znanstvena in teoretična spoznanja postajajo pomembnejša za operativno izvedbo. Razumevanje smisla uveljavljanja novih pravil in postopkov postaja pomemben dejavnik učinkovitosti na izvajalni ravni. Za reševanje problemov na posameznih družbenih področjih so potrebni ustrezni modeli reševanja, prav tako pa je potrebna povezava med teoretičnimi in praktičnimi vidiki uvajanja sprememb. Vse te ugotovitve moramo upoštevati pri nadaljnjem razvoju državne (javne) uprave v Sloveniji.

Op. av. : Mnenja, navedena v tem članku, so osebno avtorjeva.