Franci Jazbec (obljavljen v reviji Ampak 2003)
Upravljanje migracij

V času ekonomske globalizacije smo priče pomembnemu spreminjanju vloge države in njenih institucij. Prav tako spričo integracijskih procesov v Evropi, bodoča vloga nacionalne države ni popolnoma jasna in dorečena. Predvsem se na področju upravljanja sodobnih migracij, porajajo mnoga vprašanja o odzivih in možnostih preživetja nacionalnih držav. Tudi državna (javna) uprava, kot izvajalka nacionalne zakonodaje nikakor ni imuna na te procese. V veliki meri je celo tista, ki te spremembe iz okolja najbolj čuti in se jim mora najhitreje prilagajati. Ekonomske migracije prebivalstva ter naraščajoče število beguncev znotraj nacionalnih teritorijev spreminjajo strukturo družb ter ustvarjajo nove relacije napram pristojnim oblastem. Le te pod vplivom najrazličnejših kultur vedno težje racionalno in učinkovito zagotavljajo družbeno stabilnost oziroma usklajenost interesov. Pri tem je pomemben dejavnik tudi pomanjkanje znanja o drugih kulturah ter vztrajanje na obstoječih modelih upravljanja.

(I)migracije in varnost

Nekateri avtorji celo govorijo o povezavi med (i)migracijami in varnostjo. Vendar je potrebno biti pri opredeljevanju teh relacij previden. Predvsem v času poudarjanja nevarnosti terorizma in nujnosti boja proti njemu, je meja med tema dvema pojmoma lahko hitro zabrisana v korist varnosti. Tako je v realni politiki, ki deluje na temelju pragmatizma, pojem nacionalne varnosti lahko poenostavljeno in preozko predstavljen. Toda kaj sploh pomeni pojem nacionalna varnost ? Je to le boj proti terorizmu, ilegalnim migracijam, se pravi proti Drugemu, ki ogroža Nas ? Je to vse kar ogroža naš »zahodni« način mišljenja in delovanja, vrednote kot dediščino Antike, Krščanstva in razsvetljenstva ? Je to navsezadnje tako imenovani tretji svet ali jugovzhodna Evropa, kjer demokracija še ne deluje ?

Gre za kompleksna vprašanja, zato bi bilo iluzorno in preurano trditi, da so odgovori nanje enoznačni in absolutni. Kljub temu se zdi vredno razmišljati o njih, pri tem pa upoštevati tudi modrost, ki izhaja iz neposrednega izkustva soočanja z Drugimi.

Z vidika nacionalne države bi nedvomno lahko govorili o soodvisnosti med varnostjo nacionalne države oziroma mednarodne skupnosti ter imigracijskimi tendencami v smislu obvladovanja različnih nazorov, vrednot, kulture, običajev različnih etničnih skupin znotraj nacionalnih meja. Migracije, najsi bodo iz ekonomskih ali kakšnih drugih razlogov (npr. azilnih) spreminjajo strukturo družb v sociokulturnem, ekonomskem in političnem smislu, kar med drugim ustvarja nove pogoje za nastanek drugačnih odnosov med državljani določene države in priseljenci. Ti odnosi lahko povzročajo različne konflikte, ki izvirajo iz različnih želja oziroma potreb ter navad posameznikov in skupin. Če torej govorimo o varnosti v tem smislu je te razlike potrebno upoštevati, prav tako pa tudi dejstvo, da lahko nacionalna država z represivnimi sredstvi takšne konflikte samo delno omili. Nedvomno je veliko bolj koristno osveščanje zaposlenih v državnih strukturah ter lastnih državljanov o neizogibnosti multikulturalizma znotraj nacionalnih meja ter njegovih pozitivnih vidikih. Takšen pristop lahko olajša upravljanje države in prepreči negativen odnos do tujcev, ki jim ni mogoče vzeti njihovih sanj o boljšem življenju. Migracije so namreč od nekdaj igrale pomembno vlogo pri upravljanju človeške skupnosti. In prav tako bo tudi v bodoče. Pri opredeljevanju odnosa med (i)migracijami in nacionalno varnostjo vedno obstaja tveganje, da se priseljevanje tujcev na nacionalno ozemlje začne dojemati oziroma obravnavati zgolj kot grožnja nacionalni varnosti oziroma suverenosti. Res je, da se na tak način vzpostavljajo drugačni družbeni odnosi, saj obstaja možnost, da so med imigranti tudi osebe ali skupine, ki imajo kriminalne oziroma deviantne in nemoralne namene (npr. potencialni teroristi). Vendar tudi v tem primeru boljše rezultate prinese sprotno spremljanje teh trendov, njihovo analiziranje in napovedovanje bodočih tendenc, kot reaktivno in panično reagiranje. Posledice prepoznega nepravilnega ukrepanja so nepopravljive in škodijo tako družbi kot državi. Ravno zato razvite države veliko vlagajo v obveščevalne sisteme, ki jim omogočajo boljše zaznavanje in spoznavanje (i)migracijskih trendov, strukture migrantov, njihovih vrednot, kulture in namenov oziroma medetničnih konfliktov. Takšen sistem pa ne sme zaiti v obsedeno nadziranje ljudi, temveč mora bolj služiti intelektualnemu bogatenju določene družbene skupnosti. Njegov primarni cilj je namreč pridobivanje znanja za mirno preprečevanje medetničnih konfliktov in ne njihovo sprožanje. Prav tako npr. nekatere skandinavske države vlagajo veliko v integracijske funkcije svojih institucij. Integracija (vključevanje) migrantov ali drugih marginaliziranih skupin je namreč sestavni del nacionalnovarnostnega sistema oziroma demokratične politične kulture. Bistvo definiranja relacij med nacionalno varnostjo in (i)migracijami je tudi zavedanje neodtujljivih človekovih pravic, ki jih zaradi interesov nacionalne varnosti nikakor ne gre kršiti. Človek ima določene pravice, v katere država ne sme posegati. Te pravice so temelj mirnega sobivanja ljudi, saj jih na nek način določajo. Predvsem v tranzicijskih državah obstaja tveganje mešanja zakonitih državnih pristojnosti z obče veljavnimi pravili univerzuma, katerega bistvo je človek kot nedotakljivo bitje. Zato je toliko bolj pomembno osveščanje zaposlenih v državnih institucijah o omejeni naravi njihovih pristojnosti napram posegom v človekovo življenje, svobodo oziroma integriteto. Delo za državo in njeno upravo je delo za človeka in skupnost. Se pravi tudi za (i)migrante, ki želijo postati del te skupnosti. Pri tem je sprejemanje drugačnosti, toleranca in strpnost do ljudi drugih kultur bistvenega pomena. Uveljavljanje in izvajanje zakonitosti na področju upravljanja (i)migracij je zatorej pogojeno z znanjem o razmerah v svetu, različnih kulturah in etničnih skupinah, antropološkimi in etnološkimi značilnostmi posameznih skupin. Brez teh znanj je učinkovito reševanje (i)migracijske problematike nemogoče, kar se odraža v neutemeljenih poenostavljanjih in pretiravanjih. Nedopustno je namreč enačenje teroristov z (i)migranti. Isto velja za opredelitev odnosa med ilegalnimi (i)migracijami ter postopki za pridobitev azila. Razloge nacionalne varnosti je seveda potrebno upoštevati, vendar po vnaprej določenih strokovnih in znanstveno utemeljenih kriterijih. Ravno zato je tako pomembno tudi spoštovanje svobode in vrednot zaposlenih znotraj javnih (državnih) institucij, kar je v veliki meri možno doseči z ustreznim organiziranjem, sistemom motiviranja in nagrajevanja. Se pravi s primernim in pozitivno naravnanim upravljanjem človeških virov. Toda ne samo zaradi zadovoljevanja mehanizmov »tehnologije oblasti«, kot je ta pojem nazorno uporabil Aleš Debeljak, temveč zaradi zavedanja in spoštovanja temeljnih etičnih vrednot, ki delujejo kot lepilo vsake skupnosti in nam omogočajo delovanje v smeri skupnega dobrega. Le zadovoljni, strpni in z novim znanjem okrepljeni državni (javni) uslužbenci lahko ločijo med različnimi pojmi in sprejemajo modre odločitve pri upravljanju tega kompleksnega družbenega področja.

Braniti koncept (eno)nacionalne države preko osredotočenja na varnostne vidike sodobnih migracij ni problematično le zato, ker so na tak način ogrožene temeljne vrednote humanizma (človek je človeku največja vrednost !), ko torej država tujca, ki vstopi na njeno ozemlje že v začetku ne obravnava kot človeka vrednega pomoči (kot bi v primeru, če bi bil prisiljen bežati pred različnimi oblikami preganjanja, pričakoval vsak od nas !), temveč tudi zato, ker tako (pre)ozko interpretiranje pojma »varnost« ne zagotavlja racionalnega in učinkovitega odgovora suverene oblasti na procese ekonomske globalizacije in družbene integracije. Nedvomno je vsaka demokratična oblast dolžna uvideti in doumeti omejenost in pogojenost svoje suverenosti v širšem globalnem smislu. Dolžna je dati vizijo razvoja državljanom, ki so jo izvolili na volitvah. Zdi se, da je del te vizije tudi spoznanje in priznanje, da je oblast v sodobnem svetu razpršena in ne fokusirana na določenem teritoriju. Prav tako je dolžnost vsakega javnega uslužbenca kot služabnika državljanov, da se v svojem bistvu loči od oblastne pozicije (beri želje po moči !) in s tem obremenjenosti s svojo resnico kot edino veljavno. Iz izkušenj vem, da pojem tujca (DRUGEGA) lahko obstaja samo na papirju ali v zakonih. Ko se namreč ta »tujec« pojavi pred tvojimi očmi, ko dojameš njegovo »človečnost« in intimno zgodbo, ga je kot Drugega v nadalje nemogoče obravnavati. Prav tako je samo preko svojih standardov nemogoče odkriti resnico v postopku za azil in tako sprejeti odločitev o usodi človeka. Mehanizmi izvajanja demokratične oblasti, se pravi tudi vladavine prava, so v tem primeru pred izzivom izpopolnitve, če že ne rekonceptualizacije svojih funkcij. Pred takim izzivom pa so tudi vse demokratične države oziroma politični sistemi v zahodni in tudi srednji ter vzhodni Evropi, kot garanti družbene stabilnosti in organiziranosti, se pravi lepila skupnosti katere del smo vsi ljudje. Naša varnost oziroma varnost vsake države je v razvijanju socialnega kapitala in integrativnih funkcij in ne v neargumentiranem osredotočanju na nadzor Drugih. Kot je rekel modro rekel Robert Musil: »Dovoljeno je biti nekaj več, ni pa dovoljeno hoteti biti nekaj več«. In če si dovolimo to misel še parafrazirati: Dovoljeno in potrebno je regulirati (tudi migracije!), ni pa dovoljeno hrepeneti po regulaciji in tako tudi ne po oblasti ali prevladi svoje države.

Odločanje na področju (i)migracij

Če moderni in z novim Zakonom o javnih uslužbencih usklajeni pojem »management javnega sektorja« apliciramo na področje (i) migracij, nam to omogoča široke možnosti opredeljevanja in pojasnjevanja problematike vodenja, uvajanja sprememb, odločanja in sploh razumevanja vloge in pomena sodobne nacionalne države oziroma njene uprave v sodobnih razmerah.

Analiziranje posameznih segmentov upravljanja držav na tem področju nam omogoča lažje razumevanje pomena sprememb v javnem sektorju. Predvsem je v tem kontekstu vredno analizirati pojme kot so vodenje, odločanje, upravljanje finančnih in človeških resursov, motivacija zaposlenih, obvladovanje stresa, organiziranost dela, odnosi med nadrejenimi in podrejenimi, avtoriteta, zaupanje, morala in etika, formalna in neformalna organizacija itd.

Vodenje v smislu odprtosti za nove ideje in spremembe na področju imigracij in multikulturnega obravnavanja posameznih družbenih vprašanj zahteva nova znanja o človeku, medetničnih konfliktih, političnih in upravnih sistemih drugih držav, interesih in motivaciji zaposlenih. Samo poznavanje domače zakonodaje ter političnega sistema le malo koristi pri odločanju o pravici do azila oziroma prebivanja ter drugih pravicah na nacionalnem teritoriju. Potrebne so tudi informacije, se pravi znanje o politični situaciji v državi, od koder tujec prihaja, o njegovih vrednotah, kulturi, navadah, spoštovanju človekovih pravic. Vztrajanje pri togih principih vodenja na tem področju je za državno upravo lahko usodno, saj na tak način nikakor ne zmore zagotavljati učinkovitega izvajanja svoje zakonodaje oziroma prilagajanja in usklajevanja na mednarodni ravni. Tako je pravi problem globalizacije na tem področju možno iskati v neznanju in nepripravljenosti na spremembe. Vodenje na tem področju zahteva široko razgledanost in dobro poznavanje mednarodne problematike upravljanja migracij. Brez tega znanja ni več možno sprejemati racionalnih in dolgoročno koristnih odločitev. Pri odločanju na tem področju je država in njena uprava vedno bolj podvržena mednarodnim trendom, se pravi globalnim gospodarskim pogojem in mednarodni zakonodaji. Toda novim mednarodnim (evropskim) standardom se prilagaja tudi implementacija zakonov, ki ustvarja tudi povratne informacije o pomanjkljivostih, slabostih in problemih na določenem družbenem področju, ki ga želimo z zakonom regulirati. Eno je pisanje zakonov, drugo je njihova implementacija in učinek na določenem družbenem področju. Slednje tako predstavlja vsebino per se.

Odločanje je tesno povezano s pojmom vodenja. Vodja mora sprejemati ključne odločitve, ki so povezane z organiziranostjo finančnih, materialnih in človeških resursov. Pri tem je potrebno poudariti, da je v zadnjih letih vse bolj v ospredju ravnanje s človeškimi viri. Najbolj uspešne in učinkovite organizacije posvečajo temu pojmu največ pozornosti, saj se zavedajo, da so zadovoljni in motivirani ljudje temelj vsakega organiziranega delovanja. Ustvarjanje možnosti za izražanje potenciala posameznika, je nujni pogoj za njegovo odgovorno participacijo v zadevah skupnosti.

Upravljanje (i)migracij je področje, ki je zaradi svoje narave in pomena (prisoten javni interes) organizirano v okviru državnih struktur. Zato je vsako analiziranje vodenja oziroma odločanja na tem področju potrebno razumeti v kontekstu organiziranja in ciljev javnega sektorja. Če je tako, potem neizbežno sledi, da je vodenje oziroma odločanje na področju (i)migracij v prvi vrsti podvrženo problemom upravljanja državne (javne ) uprave kot take. Zato se nedoločenost ciljev in strategije doseganja želenih rezultatov, (ne)motiviranost zaposlenih, rutiniziranost postopkov, legislativna logika, neracionalnost in neekonomičnost poslovanja, odtujenost in neučinkovitost birokratskega načina upravljanja, lahko odraža tudi na področju migracij oziroma azila. Seveda so potem lahko tudi mehanizmi za reševanje te problematike podobni.

Kljub temu je vredno upoštevati nekatere specifičnosti (i)migracijskega področja, katerega upravljanje zahteva odprte in na spremembe posebej pripravljene ljudi. Odločanje na tem področju namreč zahteva veliko znanja o drugih državah, kulturah, vrednotah, zakonodaji, sistemskih vidikih upravljanja. Prav tako pa tudi pripravljenost na neprestano učenje in spremljanje politične in družbene situacije v drugih državah. To je posebej pomembno pri odločanju o pravici do azila, pri katerem je potrebno ugotoviti vse okoliščine, ki so prosilca pripeljale v situacijo, ko mora prositi za politično zatočišče v drugi državi. Odločanje na tem področju nedvomno ni primerljivo z odločanjem v nekaterih rutinskih upravnih postopkih, zato mu je vredno posvetiti posebno pozornost. Glavna specifičnost je nedvomno odvisnost od informacij in znanja o situaciji v izvornih državah migrantov oziroma prosilcev za azil. Pri tem pa se sama po sebi postavljajo nova vprašanja v smislu, kako naj država oziroma tisti, ki v njenem imenu odloča pride do objektivnih, natančnih in ažurnih informacij. Kaj sploh šteti za tovrstne informacije ? Kako doseči, da bi bile odločitve ažurne in hkrati kvalitetne in modre ? Kako uveljaviti ustavno zagotovljeno načelo enakosti pred zakonom na tem področju ? Kako navsezadnje vrednotiti posamezne informacije in kakšna znanja pri tem upoštevati itd.

Vsa ta vprašanja so del širšega, filozofsko zastavljenega iskanja resnice o tem ali in kako lahko človek v imenu neke politike ali državne oblasti odloča o usodi drugačnih ljudi. Se pravi ljudi z lastno zgodovino, vrednotami, kulturo, vero, tradicijo itd. Od iskanja smisla v tem kontekstu je namreč odvisno postavljanje ciljev in iskanje poti do njih. Predvsem se je treba zavedati, da je doseganje dolgoročnih ciljev uresničljivo le ob izbiri pravih poti. Te pa niso vedno najlažje, pa čeprav zagotavljajo kratkoročno na videz dobre rezultate. Razvoj in izpopolnjevanje procesov in odločitev zato nujno zahteva tudi priznavanje lastnih napak in pomanjkljivosti ter soočenje z njimi. Le na tak način se ustvarjajo možnosti za lastno izboljšanje in izogibanje ponavljanju istih napak v prihodnosti. Da ne bo nesporazuma. Sam verjamem v republikanski ideal in demokracijo kot najboljša recepta za mirno in nenasilno življenje v določeni skupnosti. Prav tako so me potovanja po islamskih in budističnih deželah ter preučevanja nedemokratičnih političnih sistemov, naučila tudi nekaj o negativnih vidikih fundamentalizma ali terorizma. Kljub temu ali ravno zato pa tudi verjamem, da je konstruktivna kritika sistema v katerem bivamo, nujni in najboljši način njegovega izboljševanja.

Pri tem je predvsem vredno upoštevati organiziranost odločanja, ki mu v razvitih državah dajejo poseben pomen. Temu primerna je seveda tudi politična in splošna družbena podpora. Primerna organiziranost namreč zagotavlja stalno vzpodbudo za izboljšanje kakovosti storitev (odločanja) ob najmanjši možno porabi sredstev in energije. V mnogih državah (npr. Španija, ZDA) je zaradi kompleksnosti tega področja končna odločitev sprejeta kolektivno. Obstajajo npr. posebne komisije, v katereso vključeni predstavniki nevladnih organizacij in različnih ministrstev. V teh državah so se na podlagi lastnih izkušenj bolj začeli zavedati relevantnosti racionalne delitve dela oziroma specializacije, ki pripomore k večji učinkovitosti in hitrejšemu in boljšemu sprejemanju odločitev. Odločanje kot del vodenja je potrebno primerno analizirati in upoštevati tudi pri reformiranju slovenske javne (državne) uprave. Pri tem je predvsem nujno vzpostaviti ustrezne (in ne le kvantitativne) kriterije nagrajevanja in motivacije zaposlenih. Predvsem pa je že v fazi vzpostavljanja sistema potrebno zagotoviti zadostne finančne, prostorske in predvsem kadrovske kapacitete. To je temelj vsakega upravljanja. Izbira kadrov je na tako občutljivem področju kot je delo z (i) migranti, še posebej pomembna. Prav tako pa tudi skrb za njihov razvoj in zadovoljstvo na delovnem mestu. Zapostavljanje teh vprašanj se odraža v neučinkovitosti oziroma neracionalnosti, kar občutijo tako zaposleni, kot tudi (i)migranti (npr. prosilci za azil). Vodenje takšne organizacije torej primarno zahteva skrb za notranjo organiziranost in razvoj sistema, ki mora biti sposoben hitrega odzivanja na nepredvidene situacije iz okolja. Zato je zelo pomembno, da se tudi pri nadaljnjem razvoju tega področja upošteva njegov pomen za državo oziroma širšo družbeno skupnost. Popolnoma jasno je namreč, da reformni procesi v javnem sektorju v bodoče ne bodo mogli obiti upravljanja imigracij. Podcenjevanje in zapostavljanje tako pomembnega področja, kot so i(migracije) ima namreč lahko negativne posledice za sodobno državo.