Mag. Franci Jazbec
(objavljeno v brošuri Prosilci za azil in begunci v Sloveniji 2005)

Vloga Upravnih enot na področju upravljanja migracij - postopek s tujci, prosilci za azil in begunci pri urejanju njihovih statusov

Vlogo Upravnih enot na področju dela s tujci, prosilci za azil in begunci je potrebno razumeti v širšem družbenem in državnem kontekstu upravljanja migracij. Sodobne mednarodne migracije in njihovo upravljanje so namreč ena od najbolj pomembnih tematik v globalnem svetu, na ravni Evropske unije in sodobnih (nacionalnih) držav. Premišljena konceptualizacija migracij je nepogrešljiva podlaga za razvoj dolgoročno učinkovite migracijske in integracijske politike vsake države. Javna uprava in njeni uslužbenci vsekakor predstavljajo bistven člen implementacije zakonodaje oziroma strateških ciljev politike tudi na tem področju. V Sloveniji predstavlja normativno podlago za delo s tujci predvsem Zakon o tujcih (Ur. l. RS, št. 61/99, 9/2001, 87/2002, 96/02, 108/02). Na podlagi tega zakona so upravne enote (kot del sistema javne uprave) med drugim pristojne za:

- izdajo dovoljenj za prvo ali začasno prebivanje ter stalno prebivanje,
- sprejem vlog za pridobitev državljanstva Republike Slovenije (ki jih potem odstopijo Ministrstvu za notranje zadeve, Sektorju za migracije in naturalizacijo).

Vendar bi bilo napačno misliti, da upravne enote nimajo nobene vloge pri postopkih s prosilci za azil in integraciji beguncev. Zaposleni v upravnih enotah prihajajo pri svojem delu (predvsem v Oddelkih za tujce, vendar tudi v drugih oddelkih) tudi v stik s prosilci za azil in begunci. Prosilci za azil imajo namreč na podlagi Zakona o azilu (Ur. l. RS, št. 61/99, 66/00 – odločba US, 113/00 – odločba US, 124/00, 67/01 in 98/03) priznano dovoljenje za začasno prebivanje v RS do pravnomočne odločitve o njihovih vlogah za priznanje azila. V primeru pozitivne odločitve pristojnega organa (Sektor za azil, Oddelek za azil, ki deluje v okviru Direktorata za migracije Ministrstva za notranje zadeve RS) , jim je priznan status begunca in s tem tudi dovoljenje za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji. Po določenem času (po petih letih neprekinjenega bivanja v RS) lahko zaprosijo tudi za državljanstvo RS. Če jim je priznan status begunca, si morajo (tako kot vsi slovenski državljani) preko upravnih enot pridobiti različna potrdila, dovoljenja, izpiske in druge dokumente. Če izhajamo iz stališča, da smo za integracijo tujcev in beguncev v družbo odgovorni vsi prebivalci in vse lokalne ter državne institucije, potem tudi upravne enote v okviru postopkov, ki jih vodijo, vplivajo na uspešno integracijo beguncev in tudi drugih migrantov ter s tem na zagotavljanje dolgoročnega sožitja v družbi.

Na podlagi navedenega je razvidno, da se upravne zadeve prosilcev za azil, beguncev ter tujcev dejansko prepletajo, kar zahteva od zaposlenih na tem področju celovito (konceptualno) poznavanje migracij ter sistema njihovega upravljanja na eni strani ter specifičnih značilnosti posameznih statusov in kultur na drugi. V 2. členu Zakona o tujcih je kot tujec opredeljen »vsakdo, ki nima državljanstva Republike Slovenije«. Prav tako so po tem zakonu med tujce štete osebe brez državljanstva, dnevni delovni migranti, prevozniki in napoteni delavci. Po podatkih Ministrstva za notranje zadeve, Zavoda za zaposlovanje in Visokega komisariata združenih narodov za begunce (vir zloženka Mednarodne organizacije za begunce, 2004) naj bi konec leta 2003 v Sloveniji skupaj 82.984 oseb imelo urejen status tujca. Od tega jih je imelo 21.404 dovoljenje za stalno prebivanje in 61.580 dovoljenje za začasno prebivanje. Nekateri drugi statistični podatki (pričajo tudi o tem, da naj bi v Sloveniji živelo približno 170.000 (10% prebivalstva) priseljencev iz območij bivše Jugoslavije. Mnogi med njimi imajo danes slovensko državljanstvo in se ne štejejo več za tujce. Slovenija je do konca leta 2004 priznala tudi 117 statusov begunca državljanom različnih držav (nekateri med njimi so kasneje pridobili slovensko državljanstvo ali pa so odšli iz Slovenije). Prosilci za azil prihajajo iz Srbije in Črne gore, Bosne in Hercegovine, Makedonije, Turčije, Irana, Iraka, Pakistana, Afganistana, Bangladeša, Ukrajine, Sudana, Kameruna, Sierra Leone, Alžirije itd. (po podatkih Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije je bilo v letu 2003 vloženih 1040, v letu 2004 pa 1173 vlog za priznanje azila - številka se iz leta v leto spreminja, vendar je najmanj takšno število prosilcev, tudi zaradi vstopa naše države v Evropsko unijo, mogoče pričakovati tudi v naslednjih letih). Dejstvo je, da tudi država Slovenija ni homogena tvorba. To so med drugim potrdile nekatere znanstvene raziskave.

Vsak tujec je v veliki meri določen s specifično kulturo območja s katerega prihaja. Poleg države izvora na njegovo doživljanje sveta in ljudi, vplivajo tudi specifične družbene značilnosti njegovega kraja odraščanja in življenja, njegova rasa, vera, narodnostna pripadnost, pripadnost posebni družbeni skupini ali političnemu prepričanju. Prosilci za azil in posebej begunci (s priznanim statusom) so zaradi preživetih travm, preganjanja s strani matičnih držav ali skupin, vojnih grozot nedvomno najbolj občutljiva kategorija migrantov. Zato jim je na podlagi Ženevske konvencije in njenih protokolov namenjeno posebno mednarodno pravno varstvo. To so osebe, ki naj bi se po določenem času integrirale v novo družbo. Integracija je dvostranski proces med tujcem (beguncem) in državo (družbo), v katero takšna oseba (i)migrira. V letu 2004 je Slovenija sprejela Uredbo o pravicah in dolžnostih beguncev v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 33/04), ki določa načine in pogoje za zagotavljanje teh pravic in dolžnosti. Po tej uredbi imajo begunci pravico do pomoči pri vključevanju v okolje, pravico do nastanitve, pravico do socialnega in zdravstvenega varstva, pravice do šolanja, izobraževanja, zaposlovanja in dela ter pravico do brezplačne pravne pomoči. Že pred tem sta bili sprejeti Resolucija o imigracijski politiki Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 40/99) in Resolucija o migracijski politiki Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 106/02). Slednja potrjuje in dopolnjuje načela, cilje in temelje navedene Resolucije o imigracijski politiki ter poudarja ukrepe za njeno uresničevanje v kontekstu sodobnih migracijskih gibanj in novih pristopov k razvijanju skupne politike migracij in azila Evropske unije. V skladu z omenjeno resolucijo, naj bi Slovenija vodila integracijsko politiko, katere cilji so zasnovani na temeljnih načelih in vrednotah enakopravnosti, svobode in vzajemnega sodelovanja. Pri tem naj bi upoštevala večkulturnost, s spoštovanjem bogastva različnosti, mirnega sožitja, družbene stabilnosti in kohezivnosti.

Ko govorimo o integraciji je seveda vredno upoštevati podobnosti in razlike med posameznimi modeli. Multikulturni model (značilen je predvsem za Švedsko, Veliko Britanijo in Nizozemsko) teži k temu, da migranti ohranijo svoje korenine, se pravi svoj jezik, vero, kulturo, družbeno obnašanje, ne da bi s tem ogrožali nacionalno identiteto države gostiteljice. Je le eden izmed modelov, ki so jih razvile posamezne države v Evropi. Tako je v Nemčiji v veljavi model diferenciranega izključevanja ali segregacije, v Franciji asimilacijski model, v Kanadi model integracije itd. Praktične izkušnje oziroma problemi v posameznih državah opozarjajo, da nobeden od modelov ni idealen, kar nedvomno priča tudi o kompleksnosti in občutljivosti področja integracije tujcev v ekonomskem, družbenem, kulturnem in političnem smislu. Multikulturni model ob sicer pozitivnem poudarjanju kulturnih razlik, ne zagotavlja enakosti različnih kultur tudi v političnem smislu. Ravno zato je kritiziran s strani različnih avtorjev (Habermas, Puhovski, Parekh, Rath, Solomos, Schierup itd.) , ki med drugim poudarjajo njegovo pasivnost. Danes tako že govorimo o interkulturalizmu, ki naj bi pomenil korak naprej pri razumevanju in razvoju medkulturnega sožitja. Integracija zahteva razumevanje in dejansko (ne samo deklarativno) pripravljenost državnih institucij in družbe na sprejemanje raznolikosti in preizpraševanje lastnih pozicij. Medkulturno komuniciranje je za razvijanje in ohranjanje raznolikosti, ob upoštevanju nekaterih skupnih vrednot bistvenega pomena. Pri tem je ves čas potrebno iskati ustrezno ravnotežje med pravicami in dolžnostmi (odgovornostjo). Tako je vključevanje v novo (slovensko) družbo za tujca zelo zahteven proces, ki zahteva ustrezno interakcijo z družbenim okoljem in odgovornimi lokalnimi in državnimi institucijami. Slednje morajo tvoriti povezan in koordiniran sistem upravljanja migracij.

Jasno je, da je tudi pri upravnih postopkih s tako občutljivo kategorijo ljudi, potrebna posebna pozornost glede njihovih specifičnih vedenjskih navad in komunikacije (npr. nepoznavanje ali slabše obvladanje slovenskega jezika). Moramo se zavedati, da begunci ne poznajo političnega in upravnega sistema, vrednot, kulture in običajev Slovenije. Zato se tudi težko znajdejo pri urejanju za njih sicer nujno potrebne dokumentacije. Strokoven in prijazen pristop javnega uslužbenca je zato ključnega pomena. Javni uslužbenec v upravni enoti s takim pristopom veliko pridobi tudi sam, saj ob korektnem postopanju in vživljanju v vlogo tujca (begunca) lažje rešuje njegov primer. S tem prispeva k dvigu ugleda in kakovosti storitev svoje upravne enote.

Za korektno postopanje z ljudmi tujih kultur je vsekakor potrebno zagotoviti tudi ustrezno informiranost zaposlenih v upravnih enotah (ter drugih javnih uslužbencev) in njihovo povezanost (v mrežo) z drugimi institucijami, kot so Centri za socialno delo, Zavodi za zaposlovanje, Zdravstvene ambulante ali centri, različna ministrstva itd. Dosedanje konkretne izkušnje zaposlenih v upravnih enotah pri delu s tujci, prosilci za azil in begunci ter morebitne izkušnje pri sodelovanju z drugimi institucijami, predstavljajo povratno informacijo in s tem temelj za ustrezen razvoj na tem področju. Zato smo v okviru seminarja na temo »Izobraževanje in ozaveščanje strokovnih delavcev za delo z begunci in prosilci za azil«, nekatera ključna vprašanja obdelali skupaj. Predvsem smo se dotaknili naslednjih vprašanj:
Kdo je za vas begunec?
Ste se kdaj poskušali vživeti v njegovo vlogo?
Kaj za vas pomenita pojma migracija in integracija?
Ste se do sedaj pri svojem delu srečevali s primeri beguncev?
Kako postopate v takšnem primeru? S kakšnimi problemi se srečujete?
S katerimi službami (institucijami) sodelujete pri svojem delu?
Ali sodelujete z Direktoratom za migracije Ministrstva za notranje zadeve?
Kako naj bi po vašem mnenju potekal strokoven in korekten postopek z tujcem (posebej beguncem)?

Na seminarju sta sodelovala dva predstavnika Upravne enote Ljubljana, Sektorja za upravne notranje zadeve: vodja sektorja in vodja Oddelka za tujce, ki deluje v okviru omenjenega sektorja. V okviru skupinskega dela smo skupaj ugotovili, da gre pri upravnih zadevah tujcev in beguncev dejansko za analogijo in povezanost. Navedla sta nekatere probleme, s katerimi se skupaj s sodelavci (v Sektorju za upravne notranje zadeve je zaposlenih 25 oseb) srečujejo pri svojem delu s tujci ter povedala, da v okviru njihovega sektorja ni potrebe po specializaciji za delo z begunci. Tudi slednji si lahko različne dokumente urejajo pri posameznih okencih, tako kot drugi tujci in slovenski državljani. Bistveni problem je v tem, da morajo tudi begunci za pridobitev različnih dokumentov izpolnjevati določene pogoje navedene v pozitivni zakonodaji. Zaradi specifičnega in občutljivega položaja te kategorije migrantov, je pridobitev nekaterih dokumentov ali izpiskov iz matične države nemogoča, saj se begunec zaradi preganjanja s strani matične države tja ne more vrniti. Podatki, ki se nanašajo na begunce, so v skladu z Zakonom o azilu zaupne narave, zato jih morajo državni organi še posebej skrbno varovati pred organi države, iz katere begunec prihaja. Posebej so bili izpostavljeni problemi pri zamenjavi vozniškega dovoljenja, sklenitvi zakonske zveze, pridobitvi obrtnega dovoljenja (ki ga begunec lahko pridobi na podlagi osebnega delovnega dovoljenja), dovoljenja za stalno prebivanje in državljanstva, prijavi prebivališča oziroma stanovanjska problematika itd. Nekateri od teh postopkov posegajo na delovna področja posameznih (petih) Izpostav, ki poleg omenjenega Sektorja za upravne notranje zadeve, delujejo v okviru Upravne enote Ljubljana. Gre za Oddelke za okolje in prostor ter premoženjsko pravne zadeve ter Oddelke za gospodarstvo, kmetijstvo in občo upravo, ki so organizirani znotraj posameznih izpostav. Oba udeleženca sta pojasnila, da njihov sektor dobro sodeluje s Centri za socialno delo, prav tako je vzpostavljeno sodelovanje s Sektorjem za migracije in naturalizacijo v okviru Direktorata za migracije Ministrstva za notranje zadeve. Sodelovanje pa ni vzpostavljeno s Sektorjem za azil in Sektorjem za integracijo, ki sta tudi organizirana v okviru omenjenega direktorata. Nedvomno so tukaj še skriti potenciali za bolj koordinirano povezovanje in sodelovanje ter izmenjavo informacij.

Izpostaviti velja ugotovitev, da je tudi glede problemov implementacije zakonodaje s področja tujcev in beguncev, potrebna ustrezna pobuda na resorna ministrstva (oziroma medresorsko skupino za migracije) za spremembo zakonodaje ali sprejem ustreznega in za državo zavezujočega dogovora glede učinkovitega izvajanja obstoječe zakonodaje, ob upoštevanju vseh specifičnih značilnosti statusa begunca ter mehanizmov integracijske politike. Vredno je razmišljati tudi o ustrezni povezavi z novo ustanovljenim Ministrstvom za javno upravo, ki je v okviru postopkov modernizacije in razvoja javne uprave v Sloveniji, med drugim pristojno za usklajevanje dela upravnih enot. Zgoraj navedena Resolucija o migracijski politiki namreč med elementi migracijske politike (ki jo tvorijo imigracijska politika, azilna politika, politika upravljanja migracijskih tokov in integracijska politika) navaja tudi ustrezno institucionalizacijo področja migracij v okviru javne uprave ter sistemskost, ki jo tvorijo povezave migracijske politike z drugimi relevantnimi politikama (npr. socialno, kulturno, ekonomsko, zdravstveno, zunanjo, varnostno, znanstveno-raziskovalno, vzgojno-izobraževalno). Med dejavnostmi, ki bodo vodile k enotnemu in sistemskemu pristopu k uresničevanju migracijske politike, navaja med drugim tudi zagotovitev učinkovitega sodelovanja upravnih enot z drugimi pristojnimi institucijami.

Nedvomno sta za uresničevanje strokovnih pobud predvsem potrebna družbeni konsenz in politična volja do celovitega upravljanja migracij.